Cambios en la legislación sobre financiamiento privado a la cultura en Chile



ÚLTIMAS MODIFICACIONES A LA LEY VALDÉS. CONTEXTO, EVOLUCIÓN Y CAMBIO EN LA LEGISLACIÓN SOBRE FINANCIAMIENTO PRIVADO DE LA CULTURA: EL CASO DE CHILE

Por Cristian Antoine

La norma popularmente conocida como Ley Valdés ha vivido recientemente una nueva modificación buscando desarrollar un sistema más atractivo para las donaciones modales. Sin embargo, estos cambios pueden interpretarse también como propios de la falta de claridad con que el legislador ha ido asumiendo la definición de los fines que han de cumplir las leyes de mecenazgo. Una revisión a la legislación comparada para el sector, muestra situaciones bastante similares para el concierto latinoamericano. El trabajo identifica algunos de los factores más relevantes que estarían impulsando al menos en Chile, el cambio legislativo, para las donaciones de las empresas a la cultura y las artes. No son pocas las empresas comprometidas en patrocinar la cultura. Lo necesitan imperiosamente si es que quieren poder intervenir en la gestión de sus atributos de identidad. Y a los Estados también les interesa que las empresas sean mecenas de las artes.  Es cierto que algunas naciones de América Latina están avanzando en la conformación de regímenes legales específicos de estímulo al mecenazgo y patrocinio empresarial a la cultura, acercándose a modelos europeos a quienes toman como referencia. Pero ello ocurre en los mismos momentos en que en las principales naciones de Europa se impulsan reformas a su legislación sobre mecenazgo cultural, alejándose más aún del modelo que tardíamente se intenta emular.
Comentar las modificaciones recientes que se han producido en las legislaciones para el financiamiento privado de la cultura y las artes, con especial énfasis en la dinámica actual de la promoción legislativa a estos efectos en Latinoamérica y en Chile en particular, es uno de los objetivos del presente trabajo. Conocedores de las dificultades de acceso para la información especializada en estas materias, hemos intentado sintetizar a la luz de la experiencia chilena, la situación actual del mecenazgo cultural y la legislación que lo hace posible.
En una primera sección se expone brevemente,  a partir de la experiencia internacional relevante, las que nos parecen son las tendencias observables en las modificaciones que han tenido las normas que rigen el régimen de mecenazgo, en un intento por contextualizar los cambios hechos en Chile. Más adelante el artículo avanza en explicar los cambios sufridos por la Ley de Donaciones con Fines Culturales en Chile, desde su creación en los años 90 hasta las últimas modificaciones que entraron en vigencia en enero de 2014.

Palabras Clave: Mecenazgo, Financiamiento de la Cultura, Legislación, Chile.

Key Words: Patronage Cultural Funding, Legislation, Chile.


Dos fueron las principales razones esgrimidas por el Gobierno chileno para impulsar en el 2014  la modificación de la Ley de Donaciones con Fines Culturales (LDFC), conocida popularmente como "Ley Valdés",  el cuerpo legal que desde comienzos de la década de los 90 del siglo pasado configuró un régimen de mecenazgo privado a la cultura en el país. La primera fue una razón de tipo estructural, pues se terminó por  reconocer la existencia de un acentuado desequilibrio en la contribución público-privada para el financiamiento de la cultura y las artes en la Nación, aspecto que no estaba siendo cubierto adecuadamente por la legislación vigente. La segunda razón, fue más bien la expresión de un inconfesado deseo de corregir algunos desaciertos anteriores que se habían hecho directa o indirectamente en la norma.
En ambos casos el motivo central de la modificación de la norma apunta a lograr un incremento de los aportes que personas y empresas hacen al desarrollo de iniciativas en los ámbitos de la cultura, las artes y las letras. En la búsqueda de estos objetivos, la realidad chilena no difiere de la de otras naciones del subcontinente, también interesadas en configurar mecanismos eficientes para el patrocinio privado a la cultura, en lo que podría interpretarse como un esfuerzo por consolidar un modelo mixto de financiamiento de las artes que abandone, al menos en la apariencia de la existencia de normas que definen ventajas tributarias para los donantes privados, la preeminencia del Estado como proveedor dominante de los recursos y financiamiento que las artes y la cultura demandan.

Pese a lo evocadora de la palabra, el sentido del mecenazgo en la actualidad es bastante distinto de aquel que se practicaba en la antigua Roma o en la Italia del Renacimiento (Itriago Machado, A. (2001). Se ha convertido hoy en un recurso de comunicación para promover la imagen  de las empresas. El mecenazgo es un objeto de estudio que ha sido abordado por disciplinas de muy amplia y variada especie (destacando en esta síntesis los aportes provenientes desde el Derecho, la Historia del Arte y las Ciencias de la Comunicación), generado un amplio marco de conceptos conexos (como sponsoring, fundraising, partenariado, etc). El mecenazgo se asume en la actualidad como un imperativo para las compañías comerciales interesadas en encontrar nuevos mecanismos de comunicación con sus públicos (Capriotti, P. (2007). Se le define como el hecho de destinar dinero u otros recursos a actividades culturales, bien de iniciativa privada, o promovidas por otras organizaciones públicas o privadas, sin obtener con ello una contraprestación económica, sino un beneficio de imagen, publicidad o relaciones públicas; en el fondo, un reconocimiento social (Antoine, (2005).  Forma así parte integral de las políticas de comunicación de la empresa (Clotas, (2009); da Costa (2004). Se trata de una actividad institucionalizada, sometida a normas de gestión, control y previsión (Gómez de la Iglesia (2004); Labariega Villanueva, (2008).
Como institución jurídica de amplias repercusiones en el ámbito civil y tributario, el mecenazgo se ha estudiado ampliamente desde el Derecho (Delsol, (1990); Jiménez Díaz (2005), y muy especialmente Corredoira (1991) y Fernández del Moral, Desantes et.al, (1994), entre otros).
Se ha destacado que uno de los elementos clave para garantizar la fortaleza, perdurabilidad y eficacia de la institución del mecenazgo, es contar con un marco jurídico adecuado (Fumaroli, (2007). Cada sociedad ha ido generando su propio escenario legislativo para estimular la participación del sector privado en programas que tienen como objeto actividades de contenido social, como educación, ecología, deporte y cultura. Las experiencias internacionales en materias de mecenazgo cultural son variadas, complejas y tienen una extensa trayectoria histórica, configurando unos modos particulares de financiamiento de la cultura y las artes donde conviven algunas fuertes tradiciones. El régimen fiscal que ha surgido al amparo de leyes como la francesa o española,  ha permitido ciertamente a las empresas y a los ciudadanos donar fondos a entidades culturales y obtener reducciones fiscales (Buhler, P., Light P. C. & Cherhon, F. (2003) Calderón, M. (2012). Estas legislaciones que existen desde mediados de los años 80 del siglo pasado, han sufrido reformas pues se aspira a dotarlos de mayores incentivos para que logren con su propósito inicial (Bocquet, D. (1986).
En nuestra sección del continente americano son también varios los países que han  ido constituyendo regímenes legales favorables al mecenazgo y patrocinio empresarial a la cultura. Especialmente a partir de la aprobación de legislaciones específicas sobre donaciones modales adscritas a beneficios de carácter tributario y la creación de instituciones (públicas y/o privadas) que tienen como objetivo la promoción y estímulo del mecenazgo cultural por la empresa y los particulares.
Por ejemplo Brasil ha estado adoptando una serie de medidas legales y administrativas para estimular la participación del sector privado en la vida cultural (Gómes da Silva, 2008; Amarante, M., et al. 2008).  Desde mayo de 1991, la Ley Rouanet (Ley N° 8.313, del 23 de diciembre de 1991), busca estimular el apoyo privado a la Cultura, estableciendo un marco jurídico para canalizar recursos privados para el sector.  La norma en cuestión, ha definido de manera taxativa los campos en que el Estado Brasileño interviene en materias culturales. La Ley Rouanet fue perfeccionada bajo la administración del ministro de Cultura Francisco Welfort  (Brant, L. (2009), aunque las autoridades del Ministerio de la Cultura nombrado por la presidenta Roussef  estaban intentando aprobar una nueva ley de  incentivos federales en la que se aumentaba considerablemente la posibilidad de intervención del gobierno, una tendencia a dirigir el patrocinio a la Cultura y las artes  desde el aparato público, que ya era visible en la década pasada (Gómes da Silva, A. 2008).
El apoyo privado al arte tiene muchos años de tradición en la Argentina, especialmente  bajo la figura del coleccionismo. En mayo de 2003, el gobierno de Río Negro aprobó la ley de Fomento de la Actividad Privada en Actividades Culturales. La ley estableció que personas físicas o jurídicas pueden realizar aportes -en dinero o recursos- "para la generación, conservación, enriquecimiento y difusión de bienes y servicios culturales", que luego pueden deducirse en hasta un 10 por ciento de la cuota correspondiente del Impuesto sobre los Ingresos Brutos.  Sin embargo, recién en el 2009 la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puso en operaciones  las disposiciones que había aprobado a fines del 2006 para promover el mecenazgo privado en la urbe atlántica.  La norma estaba destinada a estimular e incentivar la participación privada en el financiamiento de proyectos de interés público. La Ley 2.264 que creó el "Régimen de Promoción Cultural de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estaba destinada a estimular e incentivar la participación privada en el financiamiento de proyectos culturales. Han pasado algunos años desde que la ley de Mecenazgo de Buenos Aires fuera aprobada y ya es posible apreciar algunas dificultades. En particular se señalaba al funcionamiento del Consejo de Promoción Cultural (Pereyra Rozas, 2009), cuya función nominal es determinar el interés cultural de los proyectos presentados, como uno de los principales obstáculos. En efecto, casi seis meses después de la primera convocatoria (2009), el ministerio de Cultura porteño anunció que los 174 proyectos aprobados por el Consejo de Promoción Cultural podrán empezar a recibir aportes y que algunos ya tienen sus cuentas en el Banco de la Ciudad: en total, los seleccionados podrían llegar a recaudar 13 millones de pesos, una cifra importante pero muy lejos del tope de 76 millones que establecía el presupuesto de mecenazgo para 2009.[1] Sin embargo, en su primer año de funcionamiento, queda cada vez más claro que la ley abría un intenso debate sobre cuál debe ser la participación del área de Cultura -y en particular la figura del Ministro- en la aprobación de los proyectos. En el fondo, el debate que se ha presentado en Argentina no se resuelve con la aprobación o no de los proyectos demorados porque apunta a dos interpretaciones de cómo funcionará el mecenazgo. Para un sector del Consejo, el principal activo de la ley es que termina con la discrecionalidad en la financiación cultural ya que no intervienen directamente el ejecutivo y la decisión recae sobre el consejo y no el ministro. Sin embargo, desde el Ejecutivo se reconoce que mientras la ley sostenga que los proyectos aprobados se elevan al ministro, él no está dispuesto a ser "sólo un tipo que sella lo que ya decidieron otros".
La Ley de Mecenazgo de Buenos Aires permite a cualquier particular o empresa que pague ingresos brutos en la Ciudad, destinar sus aportes anuales a uno de los proyectos culturales aprobados. Una vez que los proyectos seleccionados abren sus cuentas en el Banco Ciudad -cuentas cuyos fondos los titulares no pueden tocar hasta reunir el 80 por ciento del total solicitado-, los responsables de cada proyecto tienen dos años para atraer a esos "mecenas". Si no llegan al 80 en ese plazo o no recaudan nada en los primeros tres meses, el proyecto se da de baja. Se han hecho presente las dificultades con las que se encontrarían los emprendedores culturales al momento de salir a buscar los donantes. Los costos de cualquier acción cultural, en relación al aporte que se puede conseguir de cualquier aportante individual de IIBB, es bastante desigual. Esto provoca que sea necesario invertir mucho tiempo, y tener el conocimiento y habilidad de convencer al aportante, para que derive su pago hacia el proyecto.
Una norma aprobada en el 2010 consagró para el Perú un régimen de mecenazgo cultural. La norma entiende por mecenazgo el financiamiento, total o parcial, que realizan personas naturales o jurídicas privadas, con carácter de donación para "la ejecución de proyectos o actividades culturales que son de interés general". Distingue entre patrocinadores y benefactores. Ambos son mecenas culturales. Sin embargo, la ley establece diferencias a tomar en cuenta. Ambos, tanto patrocinadores como benefactores, son personas naturales o jurídicas privadas que contribuyen al financiamiento total o parcial de un proyecto o actividad cultural, pero solo a los primeros les es permitido hacer explotación publicitaria de su vínculo con el aporte realizado. Pese al avance logrado, cuando se estableció el Ministerio de Cultura en julio del 2010, la ley n° 29565 incluyó unas disposiciones complementarias en las que se hacía referencia al mecenazgo cultural. Casi dos años después (2012), aún no se habían reglamentado y, en consecuencia, nadie podía dar ni recibir donaciones (Lizarzaburu, J. 2012). Según la disposición aprobada, una empresa puede donar hasta el 15% de su renta neta y, con ese límite, el Estado en principio le debe reconocer el 100% de esa donación. Pero hasta ahora el Ministerio de Economía no ha reglamentado la ley.
Las leyes de promoción del mecenazgo amplían y diversifican el marco de financiación de la cultura reconociendo en buena medida en que el Estado ha dejado de ser la única fuente de recursos. Naturalmente este reconocimiento no ha estado exento de polémicas. Existen tendencias que abrogan por una parte  por una mayor regulación y control estatal de la actividad cultural, mientras otros discuten su intervencionismo creciente e injustificado.  Los reclamos sobre las leyes vigentes en Perú, Argentina y Brasil y algunas de sus modificaciones posteriores, apuntan principalmente a  la ausencia de mecanismos verdaderamente incitadores al mecenazgo de la empresa y las personas tanto desde el punto de vista jurídico como fiscal, y  al hecho de que las empresas capaces de sostener el coste fiscal de las acciones de mecenazgo son en general poco numerosas. Se critica también que muchas veces estas legislaciones alientan tendencias a la concentración de recursos privados para la cultura en las ciudades más grandes, favoreciendo al mismo tiempo, más a unas formas de arte que a otras.
Otro problema es que las legislaciones a veces existen, pero no se han generado los reglamentos que las hacen operativas. A veces la legislación incentiva fiscalmente las donaciones a entes públicos, perjudicando las donaciones al sector privado, que carecen de suficientes estímulos legales. Muchas de estas críticas podrían también aplicarse al modelo chileno de donaciones con fines culturales que consagró a comienzos de los noventa la Ley Valdés.

III. Evolución de la legislación de estímulo al mecenazgo cultural en Chile.
El de Chile puede ser un ejemplo paradigmático de cómo las políticas públicas y la legislación modifican sustantivamente el escenario para la participación del sector privado en el financiamiento del arte y la cultura. En efecto, el reconocimiento sobre el rol que la empresa privada y el sector asociativo está representando en el financiamiento de actividades culturales, no ha sido resuelto en forma homogénea en el país,  generando una amplia gama de alternativas legales  sobre la materia.
La práctica de la contribución económica del sector privado al financiamiento de actividades culturales, comenzó a hacerse pública en Chile  a contar de comienzos de la década de los noventa.  Aun cuando la actividad  tomó cuerpo  con rasgos más definidos recién al momento de adquirir su consagración jurídica al aprobarse  la Ley de Donaciones Culturales en 1990. El patrocinio cultural adquirió su consagración jurídica al aprobarse la Ley de Donaciones Culturales (LDC), conocida popularmente como "Ley Valdés", en homenaje al senador democratacristiano Gabriel Valdés Subercaseaux,  su principal impulsor.  La tradición chilena en materias de donaciones empero, no partió a comienzos de los noventa sino varias décadas antes.
Más allá de la presencia filantrópica de privados haciéndose cargo de lazaretos, escuelas y nosocomios en el siglo XIX - de las cuales hay una nutrida retahíla de ejemplos que huelga mencionar, fue en 1941 durante la administración de Pedro Aguirre Cerda, cuando se dieron los primeros pasos para constituir una norma en tal sentido. Ese año se había aprobado una ley que estableció exenciones tributarias para las donaciones efectuadas a la recién creada Corporación de Fomento a la Producción (CORFO), a través de la cual las empresas donatarias rebajan de su renta líquida el monto donado como gasto.  En 1965 una nueva legislación permitió exenciones tributarias a las donaciones para la reconstrucción de los daños que un terremoto había provocado a fines de marzo de ese año en la zona central del país. Ese mismo año se aprobó una ley que estableció nuevos gravámenes a las donaciones y las herencias.
El 24 de septiembre de 1973 la Junta Militar de Gobierno promulgó el Decreto Ley n°45 que entregó beneficios tributarios a empresas y particulares que realizaran donaciones al Estado "con el objeto de cooperar con la recuperación económica del país". Las mismas ventajas se hicieron extensivas a las donaciones realizadas el Comité Nacional de Navidad en virtud del Decreto Ley n°359 de 1974.
Cinco años más tarde, ya en 1979 el Decreto Ley n°3.063 permitió a las empresas y particulares que realizaran donaciones a establecimientos educacionales, centros de atención de menores y ancianos, y otros, descontar como gastos el monto de los aportes realizados.  En 1985, la Ley 18.482 modificó la norma anterior señalando que las instituciones beneficiarias debían ser instituciones sin fines de lucro, cuyo objeto fuera la creación, investigación o difusión de las artes y las ciencias, estableciendo un límite de 10% del valor total de la renta.  Se trata, al parecer, de la primera ley que rebaja impuestos –no como crédito fiscal sino como rebaja en el cálculo de la renta imponible-  a las empresas que hagan donaciones a las manifestaciones artísticas. Aun bajo un régimen militar, la Ley n°18.681 de 1987, estableció nuevas franquicias tributarias está vez como crédito fiscal, a las empresas y personas que realicen donaciones a Universidades e Institutos Profesionales estatales y particulares reconocidos por el Estado.
La Ley n°18.985 aprobada bajo el gobierno de Patricio Aylwin, no hizo sino concluir un proceso legislativo orientado al desarrollo de mecanismos legales que estimularan la intervención privada en el financiamiento de proyectos artísticos y culturales, y que se empinaba con casi cincuenta años de tradición.  Ese proceso, a la vista de las modificaciones que la norma ha sufrido en estas décadas, no se ha detenido.
El mecanismo legal en comento se consagró en la modificación al artículo 8° de la Reforma Tributaria. La desde allí conocida como "Ley Valdés" fue publicada en el Diario Oficial el 20 de junio de 1990. Luego, el 12 de febrero de 1991 se publicaron las operaciones que son posibles realizar a través de esta norma. Poco después el Servicio de Impuestos Internos (SII) publicó la Circular 33, donde se estableció el procedimiento para acreditar la donación para efectos tributarios. Consistía en que las empresas aportaban a través de donaciones que, acogiéndose a la Ley, les permitía deducir el 50% del aporte efectuado, lo que se traducía en que el Fisco aportaba ese 50% que era devuelto a la entidad privada, ya que renunciaba al cobro de esa parte del tributo. De esta forma, a través del aporte de ambas entidades (pública y privada) diversas instituciones consiguieron financiamiento para sus proyectos artísticos y culturales.
La Ley n°18.985 buscaba poner a disposición de la cultura nuevas fuentes de financiamiento para beneficiar a la más amplia gama de disciplinas, actividades, bienes y proyectos artístico-culturales. Para lograr lo anterior, la ley definió un procedimiento que estimulaba la intervención privada (empresas y personas) en el financiamiento de proyectos artísticos y culturales. Este cuerpo legal prescribió una nueva forma de financiar cultura, en el que el estado y el sector privado participan por igual en la calificación y financiamiento de los proyectos que se acogen a este beneficio. Los beneficiaros de esta ley podían ser las fundaciones culturales, corporaciones, bibliotecas públicas, universidades e institutos profesionales reconocidos por el Estado.
En su primera versión, las donaciones sólo podían destinarse a proyectos aprobados previamente por el Comité Calificador de Donaciones Culturales Privadas, un organismo ad-hoc creado por la norma e integrado por el Ministro de Educación, el presidente del Senado, el presidente de la Cámara de Diputados y el presidente de la Confederación Nacional de la Producción y del Comercio y un representante del Consejo de Rectores. Desde 1994 a la fecha, el incremento de las donaciones culturales de la empresa privada ha sido sostenido. En cifras exactas los centros culturales recibieron del mundo  empresarial durante 1997 por ejemplo, alrededor de $ 7 mil 491 millones, duplicando los $ 3 mil 696  millones de 1995. Una investigación realizada por Amigos del Arte evidenció que entre 1993 y 1997, los aportes aumentaron en un 103%.
Los primeros cambios se produjeron en mayo del 2001, cuando una reforma legislativa introdujo las modificaciones con que se buscó perfeccionar el sistema de incentivos tributarios. Fue reformada a través de la ley N° 19.721, publicada en el Diario Oficial el 5 de mayo del año recién citado. Las modificaciones más relevantes incluyeron la creación de nuevos beneficiarios: bibliotecas abiertas al público, organizaciones comunitarias, museos estatales o privados abiertos al público sin fines de lucro y el Consejo de Monumentos Nacionales (Antoine, 2001). A ellas se sumó la autorización al Estado para la creación de doce fondos concursables para que el sector público pudiera financiar proyectos efectuados por instituciones privadas que tuvieran su sede en regiones distintas a la Metropolitana; el consentimiento a las realización de exposiciones y espectáculos pagados, siempre y cuando se llevara a cabo igual número de presentaciones gratuitas.
Se resolvió además que aquellas donaciones que no pudieran deducirse como crédito se descontasen como gasto; se eximió de impuestos a las donaciones y asignaciones testamentarias y se aprobaron las donaciones en especie. Hasta el momento de su reforma en el 2001, las donaciones sólo podían hacerse en dinero y este se debía destinar a la adquisición de los bienes necesarios para llevar a cabo el proyecto, a su funcionamiento general o a las actividades específicas relacionadas con el mismo.

Si el proyecto se refería al montaje de exposiciones, funciones o festivales de cine, danza o ballet, conciertos u otros espectáculos culturales públicos, la ley establece  que el beneficiario debe dejar constancia  de que tales actividades serán gratuitas y abiertas al público. 
No obstante, dos nuevas leyes sobre donaciones aprobadas en agosto de 2003 introdujeron sendos cambios a las reglas del juego. La primera de ellas, N° 19.884, trató sobre la transparencia, límite y control del gasto electoral, y la segunda, N° 19.885, legisló sobre el buen uso de las donaciones para fines sociales y públicos (Antoine, 2008).
En particular, la ley N° 19.885, publicada en el Diario Oficial el 6 de agosto de 2003, buscaba regular el buen uso de las donaciones de personas jurídicas que dan origen a beneficios tributarios y los extiende a otros fines sociales y públicos. Fijó un límite global al conjunto de las donaciones que otorgan beneficios de cualquier especie a los contribuyentes de primera categoría, equivalentes al 4,5% de la renta líquida imponible.
Se establecieron así prohibiciones a las entidades que reciben donaciones afectas a beneficios tributarios para el donante, tales como no realizar contraprestaciones, directa o indirectamente, en forma exclusiva, en condiciones especiales o exigiendo menores requisitos, a favor del donante (y demás personas vinculadas a él). El incumplimiento de lo anterior lleva a perder el beneficio del donante, quien deberá en aquel caso restituir la porción de impuesto que hubiere dejado de pagar al Estado. Además de las señaladas sanciones, los contribuyentes que, dolosamente y en forma reiterada, reciban dichas contraprestaciones, o que simulen una donación, recibirán pena de presidio menor en sus grados medio a máximo, según determine la justicia. A su vez recibirán la misma pena aquellos que dolosamente destinen o utilicen donaciones sujetas a beneficios tributarios.
Para algunos autores (Vargas, 2007), esta reforma estaba en directa relación con la lucha contra la evasión tributaria. Lo concreto era que hasta ese año (2003) el  halagüeño panorama para la contribución de los privados a la cultura, cambió radicalmente en cosa de unos meses.  En efecto, las nuevas normas agregaron una serie de sanciones para las donaciones que incluyeran contrapartidas entre donantes y donatarios, algunas de carácter penal, creando al efecto nuevas figuras delictuales. El resultado; una estampida de los potenciales donantes puso en serios aprietos financieros a organizaciones que hacían descansar buena parte de sus flujos en las donaciones que captan de las empresas.
Nos parece que de estudiarse con mayor detención el comportamiento de las empresas chilenas frente a las modificaciones de la norma de donaciones,  podría arrojar algunas luces sobre las reales motivaciones de las empresas en la práctica del patrocinio cultural  y la disposición a donar de los contribuyentes (Simonetti Grez, 2010).  No obstante la coyuntura de comienzos de la década pasada, las donaciones han continuado fluyendo sistemáticamente en el país.



La experiencia acumulada y un mayor conocimiento disponible sobre las variables intrínsecas de la economía de la cultura, por otra parte, han permitido ir identificado algunos nodos problemáticos y efectos no deseados en la gestión de la norma que hicieron recomendable, a comienzos de la presente década, acometer un nuevo impulso reformador de la LDC que culminó en la dictación de la nueva Ley de Donaciones Culturales, n°20.675 (Artículo 8° Ley n°18.985),  publicada el 5 de junio de 2013.

IV. Problemas actuales en el régimen chileno de donaciones culturales.
Dos parecen ser los argumentos más significativos que alimentaron el debate sobre la necesidad de introducir en el 2013 los cambios más significativos a la norma de donaciones culturales desde su creación a comienzos de los noventa. El primero se refiere al evidente desequilibrio en la contribución público-privada para el financiamiento de la cultura y las artes en el país. Desde la instauración de la ley en 1990, la motivación filantrópica del empresariado era el foco principal de atención para desarrollar una plataforma de fondos más amplia y mejorar el panorama cultural actual.  El objetivo, según se ha trazado en las últimas modificaciones, se consigue mediante la acumulación de recursos provenientes de una red más diversa de contribuyentes, lo que asegura la permanencia, integridad y sostenimiento del desarrollo cultural, independiente del gobierno de turno y las asignaciones presupuestarias que éste pudiese administrar. Pero para ello es necesario que, sin disminuir la participación del Estado, los privados aumenten su presencia en el sector. 
Para tener una idea del orden de magnitud de los montos captados para la cultura y las artes vía estas donaciones provenientes de las empresas, en el gráfico que sigue se comparan estas cifras con los gastos efectuados por el Ministerio de Educación en el área cultural. Esto incluye a la DIBAM, el FONDART, Fondo del Libro y la División de Cultura. La comparación se efectuó en base al presupuesto de cultura ejecutado por el MINEDUC en $ de 1998.
Se puede apreciar que persiste una amplia brecha entre las donaciones de privados y del Estado en materia cultural. En todo caso, la cifra de aportes privados a la cultura bordea el diez por ciento del aporte público al sector y en términos globales, no parece haber sido afectada mayormente por la adopción de un marco legal más restrictivo, aunque no crece en el tiempo.  Datos del Servicio de Impuestos Internos y el Consejo de la Cultura y las Artes (Alonso Bertaggia, 2013)  revelaban que si en 2009 fueron 629 los contribuyentes que declararon donaciones al sector cultural (por un monto de $13.923 millones), en 2012 fueron 818 los que aportaron en total $25.954 millones (un poco más de 50 millones de dólares), lo que implica un alza de 84% en solo cuatro año en cifras nominales.
Si bien hay una tendencia al alza en las donaciones culturales, el aporte del sector privado equivale a menos del 20% del gasto público. Si se suma el presupuesto destinado a los principales órganos públicos que invierten en cultura, para 2012 asciende a $ 146.351 millones. Así, el gasto público en cultura fue 5,7 veces superior al privado.


De acuerdo a cifras del Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, existe una baja participación de privados en el financiamiento de la cultura. Tomando como ejemplo el año 2009, del total del financiamiento de la cultura -equivalente a $111.221.412.000, el 90,13% corresponde a aportes públicos y solo 9,87% -$10.974.000.000- a aportes privados bajo las normas de la denominada "Ley Valdés" sobre donaciones con fines culturales, mientras que en otros países como el caso de Estados Unidos, la participación de privados en el financiamiento alcanza el 43% (Libertad y Desarrollo, 2010) y supera ese porcentaje en Brasil. Aun así la deuda está en la brecha que se genera entre la inversión pública y privada. Pese a que los números registran esta tendencia al alza del aporte privado, la inversión de este sector solo representa un 14,9% de las donaciones totales, unos 25 mil millones, en comparación con los más de 146 mil millones otorgados por el sector público durante el 2012. La motivación del gobierno parece ser precisamente disgregar ese porcentaje en entidades y organizaciones distintas, para fomentar el mantenimiento de los fondos en cultura y asegurar el seguimiento prolongado de los proyectos, sin depender la vigencia de estos, de un órgano en específico que le asigne los recursos.
El segundo argumento parece estar vinculado con el deseo de estimular el crecimiento del capital filantrópico disponible en el país. El capital filantrópico alude a esa condición socio-piscológica que dispone a la población de un país a la contribución desinteresada en causas de bien común, donaciones y filantropía, con y sin estímulos directos a su promoción por parte de agentes interesados (Fishel, 2002). Vendría a ser equivalente a una suerte de "capacidad de dar" que los pueblos manifiestan y que, naturalmente varía de país en país y de cultura en cultura. Muchos especialistas apuestan a ver que en varios países occidentales durante las próximas décadas se producirá un aumento sustancial de donativos de particulares, principalmente a razón de una enorme transferencia de riquezas proveniente de la generación de los "baby boomers". El grado de generosidad varía en función del país, de un 1% en Estados Unidos a 0,6% en Canadá y Gran Bretaña y 0,35% en Australia (Fishel, 2002).
Conspiran contra el desarrollo de esta cultura de la filantropía una serie de factores. Entre ellos, una tendencia creciente a trocar la filantropía empresarial por aportaciones vinculadas a objetivos comerciales; niveles relativamente bajos de riqueza personal; ausencia de una tradición de donativos personales como condición sine qua non para el desarrollo cultural e insuficiente inversión por parte de las organizaciones culturales, en actividades de desarrollo y recaudación de fondos. Hay poca información sobre nuestros indicadores locales. Hay que destacar sí el esfuerzo que desde hace un par de años viene haciendo la Fundación Trascender que anualmente, desde el 2007, contribuye con un Estudio Nacional de Voluntariado (Trascender, 2007). A partir de esos datos sabemos que $3.443 pesos mensuales, el equivalente a un kilo de carne, es lo que dona en promedio el 90,4% de los chilenos. Según la encuesta, el porcentaje de chilenos que dona dinero es bastante alto: 90,4% de la población. Y lo hace de las maneras más diversas: colectas callejeras, campañas particulares, dando limosna a los que piden en las calles, comprometiéndose a aportes mensuales con entidades de caridad o donando parte del vuelto en las compras en supermercados y farmacias. No solo el porcentaje es alto, sino que se distribuye en forma transversal en todos los grupos socioeconómicos y edades… Todos por igual, sin importar de dónde vengan. No obstante, el porcentaje de personas que hacen un aporte mensual regular y fijo a una organización social es bajo. Muy bajo. Solo un 27 por ciento

Un reciente estudio realizado por el CEFIS de la Universidad Adolfo Ibáñez (2015),  sostiene que "se dona más de lo que se sabe, pero podría ser más relevante”. Basado en entrevistas personales a altos representantes de 41 grupos económicos chilenos, el estudio puso en evidencia que ningún empresario mencionó los incentivos tributarios como una motivación para realizar aportes sociales (p.8). Los resultados muestran que el 61% hace aportes en rangos sobre los US$ 500 mil al año. Ningún grupo lo atribuye a caridad. La mayoría (36,6%) declara optar por el anonimato respecto a la difusión o el reconocimiento tras los aportes que realizan. La cultura como destino de los aportes de las empresas recibe el 15,7% de las menciones, bastante más atrás de la educación (que recibe el 28,6% de las menciones), pero superando a los aportes en salud y discapacidad; pobreza y sociedad civil; emprendimiento e innovación y vivienda y entornos urbanos, entre otros. En todo caso, entre 2008 y 2014 las donaciones de las empresas en Chile crecieron 97% y alcanzan a unos US$ 220 millones o el 0,12% del PIB (Munizaga, R. (2015).



Tampoco sabemos bien qué motiva a las personas a donar dinero. La verdad es que las motivaciones son diversas, pero se pueden resumir en una especie de combinación de respuestas del ámbito emocional y racional. Todos donan, incluso lo que tienen poco, o casi nada. La colombiana Fundación Filantropía Transformadora, por ejemplo, estima que en Chile tan solo el 0,27% del producto interno bruto (PIB), corresponde a las donaciones filantrópicas del sector privado (Vidal Toutin, 2013). Este panorama nos sitúa muy por debajo de países desarrollados por aproximadamente un punto porcentual.
Según cifras recientes (Vidal Toutin, 2013), en nuestro país existen 1.900.225 contribuyentes con renta imponible. Todos ellos son potenciales donantes en su calidad de contribuyentes de segunda categoría o global complementario, en la nueva Ley de Donaciones Culturales. Esto permitiría acrecentar la base de datos actual y conseguir una cifra más fidedigna en cuanto a donaciones.
Según lo informado por el Ministerio de Hacienda, el 51% de las grandes empresas no ha hecho donaciones en los últimos 7 años (Sáez et.al 2013). Esta cifra parece algo dudosa, ya que actualmente aquéllas se observan cada vez más comprometidas en variadas iniciativas de responsabilidad social y colaborando con entidades sin fines de lucro, como se apreció nuevamente hace poco en la reciente campaña de la Teletón[1]. ¿Qué podría estar sucediendo, entonces?
En primer lugar, podría haber una cuestión conceptual. Según la ética liberal clásica, una empresa sólo debe procurar su propio beneficio, maximizar la utilidad de sus socios, y sólo éstos pueden hacer filantropía. Con esta lógica, se aprobó hace casi 40 años la Ley de Impuesto a la Renta, que castiga con una multa del 35% (gasto rechazado) toda donación que haga una empresa, salvo ciertas excepciones: educación, Bomberos, SERVIU, SENAME y un fondo de solidaridad estatal. Por otra parte, dada la estructura de nuestra legislación tributaria, de bajos impuestos a las empresas y altos impuestos a las personas, que sólo tributan cuando retiran utilidades, muchos recursos disponibles para realizar beneficencia empezaron a quedar atrapados en las empresas. Por eso, desde 1979 se empezó a dictar una legislación que les permitía hacer ciertas donaciones sin pagar la multa del gasto rechazado y, luego, a partir desde 1988, se empezó a incorporar el beneficio del crédito tributario para ciertos fines (universidades, cultura, deporte, pobreza, discapacidad, ciencia y reconstrucción), lo que hace que para una empresa, hoy, la recuperación neta de impuestos por una donación en estas condiciones sea de 60 por ciento.
Esto, en cierto modo, elude el problema de poder transferir recursos a la acción social mediante muchos "parches", sin ir a un cambio estructural que cada día se torna más indispensable. Actualmente, para que una empresa pueda saber cómo hacer donaciones sin ser sancionada, debe lograr encontrar, entender y resolver las contradicciones e incoherencias de a lo menos 90 cuerpos normativos vigentes -leyes, reglamentos, circulares, resoluciones, oficios-, dictados en un período de hace más de 40 años (El Mercurio, 2013).
Así, nuestra normativa en esta materia sigue adhiriendo al concepto anacrónico de la empresa que sólo incurre en gastos directamente relacionados con la producción de ingresos. Pero, al mismo tiempo, se mantiene un sistema complejo de excepciones que contradice este principio y prácticamente excluye a las personas. En consecuencia, muchos recursos no pueden canalizarse fluidamente hacia una efectiva responsabilidad social, y no hay espacio ni incentivo para los aportes, que, en cambio, tienen un papel protagónico en los países desarrollados. Incluso en Europa, donde el Estado-mecenas y benefactor sucedió naturalmente al príncipe predemocrático, hoy se acelera la evolución hacia el mecenazgo que el Estado estimula. En este esquema, al conceder un incentivo tributario a las donaciones, el Estado sigue aportando igual, sólo que indirectamente, al renunciar a percibir y asignar él mismo una porción de los impuestos.
En el siglo XXI, las empresas ya no pueden vivir ajenas a las consecuencias del crecimiento demográfico y desarrollo industrial, y se han visto en la obligación de tener que definir sus procesos productivos teniendo en consideración las externalidades sociales y ambientales. Por otra parte, la ciudadanía advierte que el Estado tiene limitaciones estructurales y presupuestarias para resolver muchos asuntos de interés público, que bien pueden ser asumidos por la sociedad civil.
V La actual norma vigente en Chile
Consciente de estos problemas, el gobierno chileno bajo la administración de Sebastián Piñera (2010-2014) impulsó una modificación sustantiva de la norma. El 21 de junio de 2011 el Presidente de la República hizo llegar al Congreso el Mensaje n°011-359 con el que iniciaba un proyecto de modificación a la Ley de Donaciones con Fines Culturales contenida en el Artículo 8° de la ley n° 18.895. En lo sustantivo, el mensaje presidencial consideró las definiciones de Política Cultural correspondientes al periodo 2005-2010, aprobadas por el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes que en su línea estratégica referida a la Institucionalidad Cultural, solicitaba entre otras, adoptar medidas orientadas a perfeccionar los mecanismos tributarios para incentivar las donaciones de personas naturales y jurídicas a la cultura, evitando su confusión y competencia con otro tipo de donaciones y ampliando, en ciertos casos, los límites de los montos de crédito tributario.
Así también, la experiencia de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos y de sus instituciones colaboradoras, en relación con proyectos beneficiarios de la Ley de Donaciones Culturales, que también había hecho presente la necesidad de perfeccionar el texto de la ley para incorporar algunas situaciones que quedaron fuera de la redacción original, y corregir otros puntos buscando aclarar su contenido, todo lo anterior con el objeto de resaltar el espíritu general de la norma.
El Gobierno sostenía así que era necesario introducir modificaciones al sistema vigente para hacerlo más asequible a fin de cumplir efectivamente con la naturaleza y razón de ser de las franquicias tributarias establecidas en la Ley de Donaciones Culturales, promoviendo la utilización de las mismas. En este sentido se ha estimó necesario incorporar nuevos beneficiarios a la Ley de Donaciones con Fines Culturales, cuyos proyectos guardaran relación con la restauración y conservación del patrimonio, y que no podían acogerse a ella. Por otro lado, se consideró importante precisar el ámbito de las retribuciones culturales que deben realizar los beneficiarios de las donaciones a la comunidad, estableciéndose en la ley las distintas clases de retribuciones a la comunidad.
El 16 de mayo de 2013, con 31 votos a favor y ninguno en contra en el Senado y 84 de respaldo y solo uno de rechazo en la Cámara de Diputados, se aprobó la reforma a la Ley de Donaciones Culturales (Ley n°20.675 que modifica el Art.8° de la Ley 18.985). La modificación más relevante tenía que ver con la apertura a nuevos donantes y beneficiarios, cambios en la fiscalización, mayores plazos para ejecutar los proyectos y la opción de comercializar éstos.
De acuerdo a la reforma aprobada en el Congreso, a la nueva ley podrán acogerse no solo empresas que tengan utilidades o contribuyentes del impuesto global complementario, como sucedía hasta ahora. En adelante, también podrán hacerlo compañías que en su ejercicio tributario anual presenten pérdidas, contribuyentes del impuesto único de segunda categoría, contribuyentes del impuesto adicional y contribuyentes del impuesto a la herencia. Asimismo, también se abre el abanico de beneficiarios, que estaba limitado a corporaciones y fundaciones, organizaciones comunitarias, juntas de vecinos, bibliotecas y museos abiertos al público, el Consejo de Monumentos Nacionales, universidades e institutos profesionales. Ahora, entre los beneficiarios también podrán estar la DIBAM y propietarios de inmuebles declarados con valor patrimonial para restaurarlos. Otra modificación de interés es la que permite que se puedan comercializar los proyectos acogidos a donaciones culturales, con la obligación de una "retribución cultural a la comunidad" que, por ejemplo, puede significar una donación de libros para su distribución o la exhibición de películas. La nueva ley también modificó los plazos de ejecución de los proyectos, que se amplían de dos a tres años. Además, se permite ahora que durante 12 meses previos a ese período, el beneficiario pueda promover su iniciativa ante potenciales donantes, sin que aún corra el plazo de ejecución.
La última reforma incluyó a dos representantes de organizaciones culturales, a un Premio Nacional de Artes y a un representante del ministerio de Hacienda en el Comité Calificador de Donaciones Culturales, que ya conformaban el ministro de Cultura, representantes parlamentarios y un integrante de la Confederación de la Producción y el Comercio. En cuanto a la fiscalización, el comité deberá recibir información sobre el avance de los proyectos y tendrá la facultad para revocar el beneficio y sancionar a los responsables, si es que se detectara mal uso del beneficio otorgado.  
VI. Comentarios finales
La nueva Ley de Donaciones Culturales promulgada en mayo de 2013  y que entró en vigencia en enero de 2014, en pocas palabras buscó multiplicar el rango de potenciales donantes con beneficio tributario, permitiendo que todas las personas que tributan en Chile aporten a proyectos culturales, al igual que las empresas, tengan utilidades o pérdidas. Si hasta ahora sólo las empresas con utilidades y los trabajadores independientes tienen incentivos para donar, con la nueva ley pueden donar empresas con pérdidas, trabajadores dependientes, extranjeros con actividad comercial en Chile y sucesiones hereditarias.
El mundo de hoy, y más aún el del futuro, exigen, y exigirán, a las empresas que sus actividades se desarrollen en forma sustentable. Ello importa manejo responsable del medio ambiente e incluye su responsabilidad social.
Así, las empresas, organismos intermedios de la sociedad, colaboran y deben hacerlo con la labor del Estado en múltiples campos. Aparte de las contribuciones obligatorias que ellas tienen que efectuar, pueden realizar aportes voluntarios y donaciones, que permiten a los beneficiados alcanzar importantes mejoras. Así, se produce un círculo virtuoso: las personas mejoran sus condiciones de vida y ello incide en mayor bienestar social y calidad de vida y, por consiguiente, una actividad empresarial desarrollada en forma más sólida.
La existencia de normas en los distintos países de América Latina que estipulan modalidades de estímulo a la contribución privada en el financiamiento cultural, es evidencia patente del consenso que parece existir en la región en que, en las tareas del desarrollo cultural, es necesaria la participación de todos los sectores sociales. La experiencia muestra que las políticas culturales más eficientes suelen ser las del ámbito tributario, especialmente cuando están planteadas dentro de un marco que contempla una intención  manifiesta de promover un intercambio más eficiente entre el sector público y el privado y, donde además se promueve un tratamiento más adulto del contribuyente, dándole la ocasión de poder decidir, al menos parcialmente, a donde direccionar una parte de sus impuestos.
Como hemos podido apreciar, esos intentos existen, pero son aún insuficientes para concebir en la región algo similar a un "modelo latinoamericano" de promoción del mecenazgo privado de la cultura y las artes. Existen sistemas más o menos consolidados en algunas naciones (Chile, Brasil), incluso con varias décadas de funcionamiento, pero que aún son discutidos en su legitimidad y sufren frecuentes embates producto de cambios políticos, lo que deja en evidencia la dependencia de las legislaciones de mecenazgo de factores externos, como las consideraciones de tipo ideológico. 
Algunas naciones recién inician esta discusión (Argentina, Uruguay), no habiendo pruebas fehacientes que se haya tomado en consideración, a modo de ejemplos, las legislaciones vigentes en otros países. En la mayoría de los países (Bolivia, Paraguay, Perú, México, Colombia, entre otros), continúa siendo el Estado el principal proveedor de recursos para la Cultura, coexistiendo mecanismos más o menos desarrollados de estímulo al mecenazgo privado, pero sin mayor formulación jurídica.
Las condiciones y límites que tienen actualmente las franquicias contempladas en el patrocinio cultural tampoco son satisfactorias.   La creación de una cultura de filantropía requiere de alicientes adecuados no sólo para el estímulo efectivo de los contribuyentes, sino en relación a la capacidad de renuncia del tesoro público.
Es cierto que algunas leyes ya en ejercicio, como la Ley Rouanet de Brasil o la misma Ley Valdés en Chile, se han mostrado más favorables para el financiamiento de actividades culturales "convencionales", concentrando los estímulos en un grupo de organizaciones culturales con la infraestructura y contactos sociales adecuados.
Los intentos por tratar de corregir estas "desviaciones", como hemos visto, han llevado a algunos países a tratar de reformar sus legislaciones de mecenazgo cultural, tomando como ejemplo la experiencia europea. No obstante, las naciones de Europa con mayor tradición en este campo, viven sus propios procesos de acomodo legislativo a las circunstancias de deflación económica presente. Algunas de ellas miran hacia el sistema de la filantropía individual y empresarial vigente hace décadas en los Estados Unidos, como un referente en cuanto a modalidades seguras, estables y consistentes de financiamiento privado a la cultura.


Actualización Mayo 2016



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[1] Redacción, La Teletón 2015 superó la meta: 30.601.978.621 pesos Cfr. http://www.adnradio.cl/noticias/sociedad/la-teleton-2015-supero-a-la-meta-30601978621-pesos/20151129/nota/3008798.aspx






[1] Bordon, J. M. (2009). Polémica por la aplicación de la Ley de Mecenazgo porteña, Crónica. Clarín. Retrieved from http://www.clarin.com/diario/2009/12/04/sociedad/s-02054602.htm

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